作者丨胡敏洁

浙江大学光华法学院教授、法律与社会政策研究中心主任

长期以来，医药购销领域的腐败问题，始终是推高药价、引发药物滥用、造成医疗保障资金流失的重要原因。这类问题，伴随着医药卫生事业的快速发展滋生蔓延。

2026年1月，二十届中央纪委五次全会将“持续深化群众身边不正之风和腐败问题集中整治”列为年度重点工作；在医药领域，整治重点直指药品、高值耗材、医用设备采购等关键环节，严查“带金销售”、学术会议利益输送等问题。

2026年4月10日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释（二）》（以下简称《解释（二）》）。其中，进一步细化了单位受贿罪、单位行贿罪等罪名的定罪量刑标准，尤其针对医药领域回扣问题做出明确界定。

该解释自2026年5月1日起施行，标志着我国医药领域腐败治理在刑事追责层面迈向规制更精准、标准更明确、打击更严厉的法治化新阶段。

医药行业的高发腐败，具有结构性原因

中央纪委国家监委网站多次发布有关医疗领域腐败的典型案例，显示出医药领域腐败行为已形成多元化和链条化的形态。

医药企业及医药代表，以商业返利、采购提成、份额分成等多种形式实施行贿；医疗机构工作人员，在大型医疗设备招投标与采购中利用职权收受利益；药品与医用耗材的遴选、入库、使用、货款结算等环节形成闭环式利益输送，严重违背市场公平与医疗公益属性。

早在2006年，《全球腐败年度报告》中便阐释了医药领域容易发生腐败的三点原因：

其一，信息不对称，医疗服务提供者与药械供应商占据专业信息优势，患者及公共采购决策者处于信息弱势；

其二，医疗行为的不确定性，诊疗方案选择、效果评价、服务供给难以完全标准化，导致权力滥用与违规行为难以被及时识别与归责；

其三，系统复杂性，医药领域参与主体多元、交易链条冗长、利益关系交织，信息透明化与穿透式监管成本较高。

2017年联合国人权理事会报告正式采纳该分析框架，确认医疗卫生领域因上述结构性特征而成为腐败高发的高风险场域。

在资源配置维度，腐败行为会系统性扭曲公共卫生资金与医保基金的配置效率与公平导向，如部分地区存在医疗卫生专项资金被挤占挪用、项目资金虚报冒领等问题；

在行业运行维度，药品、医用耗材及医疗设备采购环节的寻租与利益输送直接推高医疗服务成本，也削弱了行业创新动力，最终会形成劣币驱逐良币的不良生态。

在民生保障维度，腐败衍生的过度检查、不合理用药、违规收费，以及部分机构虚构服务、串换项目、欺诈骗保等行为，加重群众就医负担；

在公共卫生安全维度，疫苗流通、药品监管等环节的失职渎职与权力寻租曾引发公共卫生安全隐患。

当前，医药领域腐败呈现出手段隐形化、行为复杂化和输送间接化的新趋势，对刑事司法认定与责任追究提出了更高要求：实践中，利益输送逐步脱离传统回扣模式，转而以更为隐蔽的形式实施，如针对个人以长期交往、形象包装等方式进行利益勾兑，或针对机构以设备捐赠、科研课题委托、境外考察安排等合法外衣掩盖非法利益输送。

更有行为人采用无接触对接、跨主体迂回输送等方式规避监管，导致常规审计与行政检查难以实现有效穿透。

正是基于医药行业的结构性特征，腐败行为的新型变异以及民生保障与公共利益的迫切需求，《解释（二）》在总结司法实践经验基础上，专门明确医药领域回扣类腐败犯罪的构成认定与量刑适用规则，以司法解释的刚性约束强化刑事追责力度。

医疗反腐的刑事追责，进入全链条穿透式监管

与2016年的《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释（一）》） 时隔10年，《解释（二）》出台，对医药行业而言，也意味着其走向了刑事责任追责的更严格阶段。

具体来看，至少包括如下几点：

其一，将“在生态环境、财政金融、安全生产、食品药品、防灾救灾、社会保障、教育、医疗等领域行贿”明确列入加重情节。

相对于普通商业领域而言，这些领域的行贿后果具有极强外溢性和不可控性：医生收回扣可能导致过度诊疗、开大处方，甚至使用疗效差的耗材；药企行贿可能导致假劣药流入市场，直接威胁公众生命健康安全。在医药领域，行贿成本往往被转嫁到医保基金和患者身上，药企通过行贿让药品进院，损害公共利益。

从《解释（二）》第7条的进一步规定不难看出，其中涉及民生安全的，如社保基金等被视为特定款物，以10万元为入罪门槛，意味着对医院内部科室的违规绩效等形式私分国有资产的行为，属于刑法所规制的特殊公益领域。

其二，确立“穿透式”审查机制。这种穿透，首先体现在对单位犯罪主体责任的实质认定上。

长期以来，部分药企试图利用“单位行贿”与“个人行贿”的量刑差异，通过“费用包干”等方式将行贿成本转嫁给医药代表个人，试图以“个人行为”切割企业责任。

《解释（二）》第15条、第16条对单位与个人之间的界限作了穿透式安排，即打着单位名义收钱，实际为个人占有或归个人享用的，以个人受贿论处；反之，个人财产与单位财产混同，单位行贿后所获得的不正当利益最终落在个人身上的，则按个人行贿处理。

针对医药领域高发的“对单位行贿”行为，《解释（二）》第2条第3款明确规定，在医疗等领域行贿，实施违法犯罪活动的，个人行贿数额在十万元以上、单位行贿数额在二十万元以上，即构成犯罪。这一标准，不仅大幅降低了入罪门槛，更通过“特定领域从重”的规则，将那些披着“推广费”外衣的变相回扣直接纳入刑事打击范围。

最终，这种全链条的穿透力将倒逼整个医药行业从“关系驱动”的灰色潜规则，回归到以临床价值为核心的“创新驱动”正轨上来。

其三，对违法违规对象、财物认定以及隐形腐败的全覆盖。

《解释（二）》将非国家工作人员受贿、职务侵占等罪参照公职犯罪标准执行，废除了旧解释中二倍、五倍的数额规定。同时规定，在决定是否追究刑事责任和量刑时，应综合考虑犯罪的性质和情节，准确评估社会危害性，确保罪责刑相适应。

以往通过劳务派遣、外包等形式，将岗位配置为非国家工作人员；通过学术会议赞助、虚假推广等方式，向医院非在编人员输送利益，均按对非国家工作人员行贿罪或单位行贿罪追责。上述规则倒逼医药行业告别带金销售模式，重构以学术价值、产品质量为核心的合规体系。

此外，对巨额财产来源不明罪以及隐形腐败所涉及的各项财物认定予以了细化。

比如一般财物，按收受时的财物价值认定；股票/股权，已获利按实际获利认定，未获利按案发时市场溢价认定；贵重物品（珠宝、玉石、字画、手表、贵金属）：真伪不明须鉴定，价值不明须认定；票据齐全且双方无异议，可不做价格认定；按受贿人授意购买的，以行贿人实际支付金额认定数额。包括对斡旋贿赂的细化规定等，均旨在建构医药贿赂的全链条追责机制。尤其是第8条在刑法学界已引起了诸多争议。

不同法律之间，追责存在哪些适用问题？

《解释（二）》发布之后，对医药领域的违规违纪违法行为形成了信用惩戒、行政处罚和刑事追责的整体结构，也进一步夯实了全链条和穿透式的监管审查机制。

从惩戒工具而言，最具有代表性的是国家医保局建构的医药价格和招采信用评价制度。国家医疗保障局建立医药价格和招采失信事项目录清单，列入目录清单的失信事项之一，即在医药购销中给予回扣或其他不正当利益的医药商业贿赂行为。

《解释（二）》发布之后，在各领域规范的合力下，司法与信用的联动将进一步加强。加强了司法与信用的联动，一旦企业的商业贿赂等行为经法院判决、裁定或行政机关认定，即自动触发信用评价程序，无需另行调查取证。这迫使医药企业重新审视合作模式，建立内控流程，从而压缩商业贿赂的空间。

不过，市场监管、税收、药品监管等部门的行政处罚规定，与《解释（二）》也在金额标准、行为认定和惩戒层级几方面形成了闭环，但也会引发一些法律适用问题。

例如，在金额标准方面，《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）与刑法司法解释在商业贿赂金额规定上存在差异。

具体而言，《解释（一）》第7条规定，向国家工作人员行贿数额在3万元以上即构成行贿罪，向非国家工作人员行贿数额在6万元以上即构成对非国家工作人员行贿罪。《解释（二）》取消了这一规定，将对非国家机关工作人员的行贿罪金额也规定为3万元。

《药品管理法》第141条则规定，药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业或者医疗机构在药品购销中给予、收受回扣或者其他不正当利益的，由市场监督管理部门没收违法所得，并处三十万元以上三百万元以下的罚款；情节严重的，吊销药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业营业执照，并由药品监督管理部门吊销药品批准证明文件、药品生产许可证、药品经营许可证。

这其中，“其他不正当利益”包括收受回扣的金额，是否可以借鉴《解释（二）》的规定予以细化，包括行政法、刑法的评价标准不一可能导致的衔接问题，均值得进一步探究。

如果行政罚款数额高于刑事罚金，折抵后剩余的行政罚款是否继续执行？这同样会涉及行刑衔接的深层次问题。

这根源于二者对医药商业贿赂的功能定位存在本质分歧。《药品管理法》第141条承继竞争法传统，将商业贿赂视为市场失灵产物，通过高额罚款与资格剥夺恢复竞争均衡，属于秩序维护型规制，不依赖主观恶性即可成立；而《解释（二）》将行贿罪嵌入贪污贿赂罪体系，以保护职务廉洁性为核心，强调谋取不正当利益的主观目的。在未来的行刑衔接等制度设计上，应加以系统性考量。

2025年《医药价格和招采信用评价的操作规范》试图通过信用评价制度弥合这一裂缝，无论行政或刑事处罚，一律纳入信用档案。

但，医药领域的信用评级制度，又具有其独特性。

国家医保局负责人在接受相关访谈时指出，该领域的信用评价首先是制度以买卖合同关系为基础。这项制度采取的做法是以集中采购平台为依托、以守信承诺为纽带联结买卖双方，引导或要求医疗机构向诚信企业采购医药产品，减少或终止向失信企业采购医药产品。这是一种行政权通过平台机制嵌入市场关系的新行政法现象，其法律性质难以用传统“民事/行政”二元框架完全涵盖，需要类型化的法律控制框架。

此外，医药行业内部制定的合规指引、第三方机构对企业信用状况评估制度的完善等，均可通过多元主体的协同发力，最终形成事前预防、事中监管、事后追责的全链条治理体系，确保医药领域的腐败治理既严格有力，又符合法治原则与市场规律。

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主编｜萧轶