6月15日至19日，缅甸总统敏昂莱对中国进行国事访问。这是敏昂莱今年4月当选总统后首次访华，也是他时隔不到一年再度踏上中国土地。访问期间，敏昂莱出席了在北京、上海、杭州三地的多项活动，并与中方签署交通、民生等领域合作文件。

当前，缅甸国内局势渐趋平稳，国家发展建设迎来关键窗口期，此访因此备受各方关注。就此，观察者网对话了中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员、东南亚研究中心主任许利平。因长期深耕东南亚政治与国际关系、并多次深入缅甸实地调研，许利平对中缅关系有着深刻洞察。围绕敏昂莱此访的战略考量、中缅经济走廊建设前景及双边合作新动向等议题，他将展开层层递进的分析与解读。

【对话/观察者网 李泠】

观察者网：去年秋季敏昂莱曾以代总统身份来华出席上合组织峰会，此次访华是其今年4月当选总统后的首次访华。在您看来，敏昂莱的这次访华在时机上有何特殊考量？选择此时访华释放了怎样的信号？

许利平：敏昂莱这次访华，主要的考量还是要进一步加强与中国的合作。中缅有2000多公里的边界线，历史交往也有上千年，所以赓续胞波情谊、深化全面战略合作非常重要，按照敏昂莱的说法，就是要构建“同甘共苦的中缅命运共同体”。

另外，敏昂莱访华的时机正好是东盟和俄罗斯举行峰会的时候，但这次峰会并没有邀请他参加，这说明他还没有被东盟国家完全承认。因此这时候访问中国，也能为他争取更多国际合法性做非常重要的铺垫。

缅甸总统敏昂莱6月15日下午抵达北京，开始对中国进行为期5天的国事访问。 图源：新华社

观察者网：值得一提的是，很多读者也关注他上任后的外交首访——5月30日至6月3日对印度的访问，与访华时间邻近，而且也是待五天。您认为将这两次外事活动相提并论，是否有意义？他先去印度再来中国，这个安排背后可能有什么考量？

许利平：我觉得敏昂莱先去印度，主要还是出于国内政治的考量。缅甸国内不少民众认为缅甸离中国太近、太亲近中国。而且这次大选不是像以前那样全国广泛参与的，只是在部分地区举行，所以他的合法性还需要经受考验。如果他首访中国，可能会让一些民众认为中国完全支持敏昂莱政府，这对他未来的施政或造成一定障碍。因此，先访问印度是一个比较务实的选择。

换句话说，敏昂莱上任后首访印度，不意味着他把印度放在对华关系之上——其实他本人也愿意首访中国，只是他需要缓解缅甸国内舆论对他的压力，特别是民众对他执政合法性的质疑。先访印再访华，这更多是一种平衡策略。

观察者网：他这次访华一共五天，行程遍及北京、上海、杭州。您认为跟以往的缅甸领导人访华相比，他的这次访问有没有什么特别的地方？

许利平：他这次访华的行程安排很有特点。上海是中国改革开放的最前沿，杭州是中国的创新前沿，所以他还是想通过这次访问，让缅甸在经济发展方面实现某种程度的“弯道超车”。

缅甸现在还是一个欠发达地区，但我多次访问缅甸了解到，缅甸社会一直有一个梦想，就是从前工业社会直接跨越到后工业社会。虽然工业化阶段是绕不过去的，但他们还是尽量想弯道超车，也就是利用新科技、新技术，比如绿色经济、人工智能、数字经济等。这次访问，我想他还是希望在这些方面开展工作，这是一个大的战略方向。

此外，敏昂莱这次过来，可能也希望和中国在航天卫星方面开展合作。举个例子，他这次选举，有很多地方被少数民族武装控制，没法统计选民人数，通过遥感技术可以帮助统计。另外，缅甸自然灾害也比较多，比如去年的大地震，而卫星图像对救灾很有帮助，所以他对这些方面比较感兴趣。

2025年3月，缅甸中部发生7.7级强震。 央视新闻报道

观察者网：此次联合声明中特别强调，要在“确保安全”前提下稳步推进中缅经济走廊等重点项目建设。您如何解读“确保安全”的具体内涵和现实挑战？

许利平：我认为“确保安全”主要体现在三个方面：第一是项目安全，比如中缅油气管道这样的大项目，前一段就遭到了反政府武装的干扰；第二是人员安全，在建设和运营过程中，中资人员的安全必须得到保证；第三是资金安全，也就是投资资金能否自由流动等方面的安全保障。

目前中缅正在推进共建“一带一路”，其中很重要的就是经济走廊建设，特别是中缅经济走廊。这条走廊也属于中国—中南半岛经济走廊，是我们“一带一路”六大经济走廊之一，是非常重要的核心工程。经济走廊涵盖了公路、铁路、管线等基础设施，这次也签署了交通方面的谅解备忘录。在推进这些交通设施建设的过程中，设备安全和人员安全至关重要，很多线路要经过少数民族武装控制区，能否保证安全是核心问题。因此，可以说，中方提出“确保安全”是切中要害的，点出了中缅“一带一路”合作中的痛点。

也就是说，在搞经贸合作时，必须统筹发展与安全，安全是发展的重要保障。希望缅甸政府在这方面优先考虑安全因素。

观察者网：您在实地调研中有没有了解到，中缅双方如何构建有效的安全保障机制，来确保皎漂深水港、中缅铁路等标志性项目的工程和人员安全？

许利平：目前缅甸政府已经发布规定，允许海外安保公司进入缅甸，也就是说，如果中国的安保公司进入缅甸，是合法的。但有一点，安保人员不能持有武器，这给安保工作带来了一定压力。不过，从制度层面来看，缅甸政府颁布了相关法律，这体现了他们在这方面有所作为的决心。另外，在政府控制的地区，中资企业的安全基本能得到保障，有军人把守、保卫，这些方面没有问题。

总的来说，缅甸政府采取了一些切实有效的措施，一个是制度上的，一个是军队的具体部署和实施。

观察者网：关于“一带一路”项目，我想再多问两个问题。第一个是，皎漂深水港和中缅铁路被视为中国绕开马六甲海峡、直达印度洋的战略通道。但这类项目投资体量巨大，动辄几十亿美元。在当前缅甸财政紧张、外部制裁持续、地方武装盘踞，而受经济下行影响、我们财政也相对紧张的背景下，您认为中方应如何评估这类战略项目的投入产出比？

许利平：目前皎漂港项目已经进入第二阶段，可以说是万事俱备、只欠东风——可以开工建设了，但主要问题是皎漂港被少数民族武装包围，推进过程中如何实现互联互通是个很难的问题。

位于缅甸皎漂马德岛的中缅油气管道项目 图源：新华社

对于这些战略性问题，我个人认为，特别是中东危机出现以后，战略通道或者说关键通道对中国的国家安全、能源运输安全和贸易通道安全显得格外重要。而且现在美国等西方国家有一种倾向，要把马六甲困局坐实。什么叫坐实呢？最近有媒体报道，新加坡试探邀请印度在马六甲进行所谓的巡航或介入，这是非常危险的信号。从这个角度看，通道问题已经成为地缘政治博弈的重要因素，关系到国家的长治久安，具有高度的紧迫性。从这个意义上说，缅甸是我们通向印度洋最便捷的陆上通道。

面对长周期、大投入的项目，我认为安全利益还是大于经济利益，应该从整个国家安全的战略高度来统筹这些战略通道的建设。从这个角度看，缅甸的一些基础设施项目，包括港口、铁路、公路的建设，对中国的能源安全和贸易通道安全都是非常重要的。

观察者网：您刚主要是从对中国有利的角度来分析，但您之前也提到，缅甸部分民众对中国有一些不太友好的心理，有些反对声音认为工程很宏大，但惠及的民生相对有限。在这方面，我们在实践中可以通过什么途径或方法，把这种宏大叙事转化为更多让当地民众受益的民心基础？

许利平：我觉得一方面，我们在推进这些大项目的时候，一定要让当地民众有获得感和幸福感。具体来说，一是在原材料采购方面，尽量从当地采购，这样能带动当地经济发展。二是在用工方面，尽量使用当地工人，这对我们也很重要。三是项目启动后，在维护运营方面尽量培养更多的本地工人，扩大当地就业。

另外，涉及土地拆迁、移民安置等问题，应该把拆迁款项有效地发放给相关民众。以前的经验教训是，我们委托当地政府把安置款发给民众，但有些官员从中克扣、贪污，民众得到的很少。这也是民众对中国项目不满的重要原因——他们没有得到应有的收益。

因此，在项目推进过程中，我们要更多地和当地民众打成一片，直接与他们沟通交流。拆迁补偿这块，尽量通过中国公司直接发给民众，而不是通过当地政府，我觉得这是值得吸取的教训。

另外，我们在缅甸也做了很多“小而美”的项目，而且效果不错。比如“甘泉计划”，就是在乡村缺水地区帮他们打井，让当地民众获得清洁水源，这个项目也是澜湄合作基金的项目——我们也有通过东亚扶贫项目，做了很多改善乡村基础设施的“小而美”项目。再比如“光明行”活动，帮助缅甸白内障患者恢复光明，也取得了很好的效果。

未来还是要针对缅甸民众的迫切需求，开展更多“小而美”的项目，让中缅友好关系真正落实到当地民众身上，这一点非常重要。

“澜湄甘泉行动计划”通过在柬埔寨、老挝和缅甸三国开展技术推广与示范，提升当地农村供水工程建设管理能力，为澜湄地区农村供水安全工作提供典型经验和技术支撑。

观察者网：缅北局势长期牵动中缅边境的安全与稳定。中方呼吁缅甸各方“通过和谈推进和平和解，实现缅北长治久安”。您如何评估当前缅北和平进程的前景？中国在其中可以发挥怎样的作用？

许利平：我们前面讲到的很多项目，背后都是安全问题，安全问题又直接和缅甸和平进程密切相关，而和平进程又和少数民族武装、特别是缅北民地武直接相关，所以这是环环相扣的辩证关系。

敏昂莱政府刚上台时就提出了一个“百日和平计划”，也就是在100天内让少数民族武装放弃武器，主动和政府军和谈。但效果非常有限。现在的和平进程已经进入一个十字路口，到底是往前推还是往后推，关键还要看缅甸新政府能否拿出切实可行的措施来推进。

对缅甸政府来说，我觉得核心还是要通过一部包容性的联邦制宪法。

缅甸虽然名义上是联邦制，但目前来看，联邦制还没有真正落地。联邦制的核心，是要保证少数民族地区在经济发展、社会发展方面的独特权利，国防和外交归中央政府。但现在的缅甸政府还是想通过武力、高压态势逼迫少数民族武装臣服。可是从缅甸独立到现在几十年了，他们一直没有臣服，这已经证明用武力征服这条路是行不通的，是死路一条。

所以，对缅甸新政府来说，破解之道就是要通过一部包容性的宪法，核心就是真正落实联邦制，这样缅甸才有真正的未来，和平进程才有可靠的基础。

目前来看，少数民族武装和政府之间几乎没有信任可言。而缅北的冲突又和中国的利益密切相关。我们虽然不干涉内政，但我们有2000多公里的边界线，现在90%以上的口岸基本被少数民族武装控制，导致边贸处于停滞状态，这对云南省的经济和对缅甸民众都有很大的负面冲击。因此，中国建设性地推动缅北和谈，既符合中国自身的利益，也符合缅甸的利益。

中国派遣了亚洲特使，在少数民族武装和中央政府之间进行斡旋和推动，这是非常重要的。可以说，我们中国发挥了建设性介入的作用。同时，缅甸政府也成立了相关部门，共同推动这件事。我觉得从中央到地方形成一股合力来推动和解，这很关键。缅甸实现和解，对中国有利，对我们边境的安全也十分有利。

观察者网：这次会晤，“持续严打网赌电诈、毒品走私等犯罪活动”也继续得到了强调。总体来看，中缅在非传统安全领域的合作目前面临哪些挑战？

许利平：一个就是网赌电诈和跨境犯罪问题。此前毒品走私很严重，最近虽然有所缓解，但还没有彻底消除。此外还包括水资源管理、气候变化等方面，双方有很多合作空间。

网赌电诈现在进入了“深水区”。前一段双方通过联合执法，基本上铲除了妙瓦底KK园区等主要窝点，但还有一些地区仍然存在网赌电诈。所以还是要统筹发展与安全。

一方面，双方要进一步强化联合执法，从双边扩展到多边，联合泰国、柬埔寨甚至老挝，共同打击电诈。要以澜湄合作机制为重要平台，推动非传统安全合作，这非常重要。另一方面，在电诈园区猖獗的地方，要铲除根源，还是要通过发展来解决问题。当地要发展一些替代产业，把经济发展起来，否则人们还是会铤而走险、赚快钱，问题难以根除。

观察者网：提到发展，敏昂莱表示，中国推进实施“十五五”规划，为包括缅甸在内的亚洲邻国提供了重要机遇。您能否谈谈，中国的“十五五”规划可以为缅甸带来哪些发展机遇？

许利平：我们“十五五”规划很重要的一个方向是扩大消费。中国有4亿中产阶级的市场，扩大消费意味着缅甸的农产品可以更多出口到中国，甚至享受零关税待遇，这对缅甸会带来很大的机遇。缅甸现在还是一个以农业为基础的国家，通过“十五五”规划大量进口它的农产品，有助于提升农民收入、提高农业生产率，推动农业发展。

第二，“十五五”规划强调投资于物的同时也投资于人，注重人力资源建设。这方面双方合作空间很大。比如可以给缅甸留学生更多奖学金，让他们来中国学习。也可以通过多种形式的合作，提升缅甸的人力资源水平。随着安全局势缓解，我们可以在人力资源培训上开展合作，包括职业教育、高级管理人才培训，还有党政治国理政人才的交流，这是全方位的人力资源服务，也是“十五五”规划的一个亮点。

第三，“十五五”规划强调高质量发展，通过新质生产力来推动，这也有助于缅甸实现弯道超车的梦想。在数字经济、绿色经济方面，比如新能源、水电、光伏太阳能，缅甸有丰富的资源，我们可以优势互补，提升绿色能源和绿电发展，这对缅甸非常重要。“十五五”规划也提到了人工智能发展，缅甸虽然在这方面差距还很大，但我们在人才培养方面可以开展很多工作。

总而言之，中缅互补性非常强。缅甸有丰富的资源和广阔的市场，人口有6000多万，是中南半岛最多的，面积也是最大的，地理位置非常重要，双方优势互补十分明显。只要“十五五”规划推进顺利，缅甸政治稳定和安全得到保障，我相信缅甸的发展一定会让世界惊奇。

20世纪60年代，缅甸的经济发展水平和日本不相上下，当时是东南亚的一颗明珠，仰光也是令人羡慕的发达城市。但经过几十年的战乱，经济发展越来越缓慢。缅甸政府应该反思这个历史现象。整个亚洲国家里，现在没有几个还陷入内战和冲突的，缅甸是例外。所以，缅甸应该把和平安全放在首位，高度重视这个问题，尽快破解这个难题。只有尽快破解，缅甸才有真正的未来。