作者 | 荣智慧

编辑 | 张来

见证城市间的裂变和生长

为发展提供镜鉴

2025年12月18日，冬至临近，但在中国唯一的热带海岛省份，省会海口气温高达25℃。

这天上午，海口市先锋学校的几十名小学生在简陋的操场上敲锣打鼓，满头大汗，背后横幅写着“恭喜海南2025年12月18日封关，祝海南繁荣昌盛”。而在一街之隔的美舍河湿地公园，数十张麻将桌一字排开，老人们一脸认真地码牌、出牌。

封关前后，海南人讲得最多的一句话，是“信心比黄金还重要”。

在今天，改革开放面对的挑战，不是改革不改革、开放不开放，而是怎么把改革开放做深、做细、做到位。

作为陆地面积3.54万平方公里、海域面积200万平方公里的巨大制度试验场，封关后的海南准备进行新一轮压力测试，用步步为营的“自由贸易”实践，为深化改革开放、“几代人的福祉”奠基。

而除了社交媒体上抢购黄金、榴莲以及“卡宴豪车仅60万”等消费话题引发热议外，海南封关还有哪些真实的发展现状？

封关还是开关？

“封关”的说法很容易令人误会。连前来参加学术会议的专家也问，“是不是应该叫开关”？

其实，这只是一个叙述角度问题。“封关”是面对中国内地而言，“开关”则是面向海外而言。海南封关，意味着其经济版图已经不完全等同于中国内地，而是成了一个零关税的“悬浮”区。

原则叫“一线放开、二线管住”。海南是“一线”，面向全世界“零关税”放开；“二线”是中国内地，为了防止海南变成走私基地，中国海关在此布下天罗地网，高风险货物、资金从海南进入内地，需要经过多道复杂的实质性审查，这就是“管住”。

海南洋浦经济开发区拍摄的洋浦港口岸，其既是海南自贸港8个对外开放口岸之一，又是10个“二线口岸”之一/新华社记者 蒲晓旭 摄

之所以采用“封关”说法，是因为海南的“重要开放门户地位”具有较强的“对内”色彩。清华大学经济管理学院管理实践访问教授曹远征说，在深圳，内地和海外组成了“开放”之扇的两个扇面，而海南更多面向内地。

意即，海南虽然也面向全世界开放，但它的核心战略角色是作为 “国内超大规模市场”对接全球的“前沿跳板”。

中国正构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

海南自由贸易港的战略定位“三区一中心”，包括全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区，实际上，它的核心功能可以理解为中国国内大循环的离岸调节器；而香港由于历史因素、国际金融中心地位，更多担任中国国内国际双循环的离岸调节器。

海南自贸港重点园区——三亚中央商务区（2025年11月1日摄，无人机照片）/新华社记者 蒲晓旭 摄

当下扩大内需市场，正要看海南如何打开局面，协调资本、人力、信息等要素在中国流动。

虽然名为“封关”，但海南主要协调资本和信息，并不像香港、澳门对内地的人，设有实质关卡——在通关、购房、入户方面维持原来的宽松政策不变。

首先是没有“物理海关”，内地居民去海南仍然可以“说走就走”，无需办理通行证，也不需要“过关”；其次，外地人在海南购房，政策和之前一样，比如海口购房，限购区需5年社保、非限购区需2年社保，亦有一些方式可以“灵活操作”；再次，海南入户政策围绕人才引进设置，对学历、年龄和职称有具体要求，如大专及以上学历40周岁以下、985/211本科及以上学历55周岁以下，支持“先就业再落户”，高层次人才购房有更优惠的条件。

12月18日，在海口美兰边检站，入境旅客在排队等候边检查验期间留影/新华社发（孙浩戎 摄）

至于最受关注的“免税购物”政策，在购买资格、商品品类和即购即提方面做了一点点调整，增改的部分包括：离境旅客被纳入离岛免税的享惠主体范围；商品品类新增宠物用品、可随身携带的乐器；岛内居民一个自然年内有离岛记录，在本自然年内可不限次数购买“即购即提”提货方式下的离岛免税商品，全年额度10万元。

免税购物的调整力度比较有限，总的原则还是打击“套代购”，尤其对离岛旅客“即购即提”的限制较为严格，比如香水1瓶、服装服饰1件、鞋帽1件、体育用品1个、皮带1件等等，超过数额的就只能离岛才能提货。

12月18日，顾客在海口国际免税城购物/新华社记者 杨冠宇 摄

封关后，有旅客在社交媒体“吐槽”，说在海南买了一套高档运动品牌服装，结果上衣能拿走，裤子不能拿走，因为两件都拿走不符合“服装服饰1件”的要求。这导致她不得不先去服务中心退掉一件（退掉的商品不能当场取走），再重新回到店里，下单一件新的，完成一系列注册程序并选择邮寄。她说：“为了打击套代购，也是让普通人的购物体验无比艰难了。”

这位旅客的体验，算是“一线放开、二线管住”的一个小小注脚。

到底自不自由？

总原则“一线放开、二线管住”，之下还有细化的原则来规范资本、人和信息的流动。这是海内外企业最关注的问题：自由贸易港，到底自不自由？

首先看法律保障。2021年，海南出台了《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称“海南自由贸易港法”）。这是中国第一部专门针对自由贸易港建设的法律，是其他所有特区、所有区域都没有的“待遇”。像“振兴东北老工业基地”本来有讨论立法，但自2003年提出以来，延宕至今。

2019年，海南设立了国际商事法庭对接国际规则，旨在为外企提供高效、公正的国际商事纠纷解决服务。

在法律层面，延续“大陆法系”的海南比起遵循“普通法系”的香港，其“信任成本”明显偏高。海南自由贸易港法为此做出相当大的努力，包括外企投资、破产、纠纷都有较为详细的规定，用“有法可依”增强外企的信任。

海南自贸港启动全岛封关，洋浦港口岸第一批“零关税”货物顺利通关/新华社记者 郭程 摄

其次，信息的流动，在这里被称为“有序”流动。

人们普遍关注，海南封关是否意味着海南IP可以任意浏览互联网所有网站。事实上，海南使用的是“白名单”制度，仅对科技园区内企业及高层次人才开放。

加入“白名单”有一套流程，即申请者向管理部门提出申请，经审核后得到一个“账号”，申请者登录该账号来浏览互联网信息。

海南在防控意识形态风险层面非常谨慎，信息、数据有序流动，相当于实名制下的“商用客户特许上网”，并不对所有在地者开放。这一点和上海浦东新区、虹桥商务区的“局部开放外网”的做法一脉相承。

再次，在海南，资本有一个看不见的“电子围网”，暂时只能半自由地流动——进来容易，出去难。

专门设立的EF账户（多功能自由贸易账户），是海南自贸港构建的本外币一体化跨境资金池，也叫“跨境资金高速路”。

这条“高速路”，针对海外进入海南的资金非常“高速”，不受任何额度和审批限制，但它是“单行线”，一旦用户想把EF账户里的资金转入中国国内银行账户，相当于从“一线”往“二线”转账，将受到严格控制。

条件包括：交易必须有真实贸易背景；交易受负面清单限制；资金必须用于“贸易结算”而非其他用途等等。

海南自贸港重点园区——海口复兴城互联网信息产业园（无人机照片，11月13日摄）/新华社记者 蒲晓旭 摄

截至2025年9月，海南EF账户开立超过600个，业务量超过2000亿元人民币。香港没有“自由贸易账户”的设置，所有资本均可自由流动，因此无法精确对照。但数据显示，2024年香港货物贸易总额为1.2万亿美元。

税收，是海南手里最硬的王牌。

“双十五”税收优惠，指的是在海南的鼓励类企业的企业所得税、个人所得税均为15%。而在中国内地，企业所得税为25%，个人所得税可高达45%以上。

假设一个年薪百万的高管，从中国内地来到海南就业，在年薪不变的情况下，个人所得税从45%降至15%，等于变相涨薪30%。

不过，“双十五”只是利用政策红利先行招商引才，对刺激经济整体发展的作用有限。

真正刺激经济发展的，是“加工增值30%免关税”政策。即企业不能只是把货运到海南，换个包装卖进内地，这叫“倒爷”，行不通。上世纪90年代初，海南“倒爷”蔚为大观，像连续剧《我爱我家》里的角色“志新”，就从北京前往海南倒腾“盘条”。

鉴于历史教训，海南要求企业必须在海南设厂，加工原材料，让其价值增加30%以上，这时再把商品从海南卖到内地（二线）时，才能免去关税。

工人在海南自贸港重点园区——海口国家高新技术产业开发区海马工业园焊装车间作业（11月14日摄）/新华社记者 蒲晓旭 摄

特别是免税清单中新增了工业设备和工业品，这反映出海南显然明确拒绝了“中转贸易”，因为打包装、“阳澄湖洗澡蟹”的“浅加工”办法，留不住人才，也留不下什么钱，而要把握“工业升级”的机会，鼓励货物增值“深加工”，让外来企业投资、办厂、踏踏实实搞技术，从而带动本地产业发展、人员就业、钱生钱。

这一政策对外来企业有很强的吸引力，周边城市则可能被“虹吸”。一个明显的对比是，有意投资海南的企业跃跃欲试，而琼州海峡对岸的一些大陆企业则表露出自己或将“无利可图”的担忧。

在广东，横琴粤澳深度合作区已于2024年3月率先“封关”，实行“加工增值30%免关税”政策。

广东横琴粤澳深度合作区

最后，对于普通人来说，似乎抓住海南政策红利的唯一机会就是“代购”，夹杂着“别人吃肉我喝点汤”的朴素心理。

海南明令禁止“套代购”。2018年，海南宣布设立自由贸易港。2020年至2021年，海南海关缉私局打掉了80多个套代购团伙。另有报道指出，某“代购者”偷逃37万元税款，获刑一年。

2025年12月20日，“海南封关120多万卡宴只要60万”冲上热搜，再度激发了“倒爷”的想象空间。实际上，在海南购买“零关税”豪车、使用豪车，需要满足多种严苛条件——包括个人消费者无权购买、公司需具备营运资质、车辆每年在中国内地停留累计不超过120天等等。

从封关前公布的“海南离岛旅客免税购物政策”以及旅客的近期体验也能看出，通过控制商品的获取“渠道”，海南显示出了一以贯之的逻辑：要把资金“留”下来而不是“散”出去。

管得严才能放得开

当深入了解海南封关后的种种“半自由”乃至“不那么自由”的政策，难免生出一种疑问：花了这么多力气，规则比之前还要“麻烦”，海南图什么？

南海研究院历史文化研究所所长陈相秒告诉南风窗，作为中国最大的制度试验场，海南必须做好风险管理，因为“放得开才要管得严，管得严才能放得开”。

资本、信息、商品以及人才的“自由”流动，都需要在一定范围内设置好规则，再一步步审查规则，检验效果，步步为营，然后才能考虑“海南模式”如何推广、升级。如果一开始就全部放开，风险可能难以抑制，而且在历史上，海南正是为此付出过很多惨痛的代价。

12月12日，人们在海南文昌观看海南商业航天发射场执行火箭发射任务。该发射场位于海南自贸港重点园区——文昌国际航天城/新华社记者 蒲晓旭 摄

为实现和保障海南的战略地位，海南深化行政体制改革的几个做法值得重视。

首先，海南的营商环境有了很大改善。陈相秒2012年来到海口工作。据他观察，2018年之后，一是有了法律保障，法治氛围浓厚，二是政府采购等方面的透明度大大增加，三是国际人才队伍虽然存量较小，但增量“起来了”。

同时，海南省政府改革了“干部”制度——用“人才特派员”优化基层治理，保障自由贸易港封关及后续工作的推进。这批人才特派员由海南省委组织部委派，进重点口岸、重点园区、重点企业、民生领域、基层单位等，开展专职服务。毕业于北京大学的白林就是派到澄迈县的人才特派员，他告诉南风窗，项目为期三年，配合各市县“落实封关工作”，暂时没有KPI考核。

12月18日，三亚凤凰国际机场口岸迎来海南全岛封关后首批入境旅客/新华社发（蒙绪顺 摄）

“回收土地”更是一项“伤筋动骨”的重大改革。由于历史原因，海南的土地资源大多集中在海南农垦集团手中。据海南省自然资源和规划厅2025年6月的数据，其拥有约959.1万亩土地资源，约占海南省土地的1/5。

而翻阅《海南省国土资源“十三五”规划》，其中就已提到，将农垦土地纳入全省土地规划和计划统一管理，《海南省土地资源利用和保护“十四五”规划》则多次提到，“深化农垦土地改革”“农垦土地资产化资本化”。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林认为，海南土地价值潜力巨大。2024年，海南单位土地产出的GDP仅相当于广东的29.1%、中国台湾地区的14.6%、香港的0.95%、新加坡的0.42%。初步估算，若海南单位土地产出的GDP达到广东的50%，其GDP将达到1.4万亿元；若达到香港的5%，其GDP将达到4.2万亿元。

海南三亚的国家南繁科研育种基地/新华社记者 张丽芸 摄

此外，海南还有一些“老生常谈”的困扰。

“跨海通道”首当其冲。在2009年“国际旅游岛”定位颁布后，跨海大桥和海底隧道不断被提上日程，又不断“失去消息”。一位中交集团工程师向南风窗分析了若干技术难点，如海南岛位于巽他大陆架上，每年漂离大陆十几米；饱受台风、大风、大雾侵袭，适合作业的天气较少等等；论长度，比港珠澳大桥还要长近30公里。

以中国的工程技术水平，琼州海峡跨海通道的难题并非不能攻克。

另外，海外企业进入海南，两地的制度如何真正打通？海南自由贸易港研究院驻东盟代表兼高级研究员翁忠义来自马来西亚，他提出了一个问题：一个在马来西亚具有临床经验20年的医药企业，进入海南是算初创企业、还是算成熟企业？

封关后，海南背负了面向太平洋、印度洋的“历史责任”，和东盟各国的经贸往来需要海南发挥地处南海主航道、RCEP区域中心地带的优势。特别是东盟预计将于2030年成为仅次于美国、中国、欧盟的第四大经济体，是中国经贸合作的重点。

9月22日，在海口复兴城互联网信息产业园，一名来自巴基斯坦的主播在直播间进行直播带货/新华社记者 郑悦 摄

还有，15%的个人所得税“难以达成”，即使是海南“最欢迎”的影视工作者。从业超过10年的导演王超告诉南风窗，每年要在海南住满183天方可享受该优惠条件，但对于导演这个“工种”来说，在哪里都不可能住满183天。而且无论企业还是个人，都是先全额征税，再集中返还，至于什么时候返还，返还多少，“都是你没法预测和把控的”，就像“等着天上掉馅儿饼似的”。

实际上，在深入海南的日子里，正是这些细节能不能真正解决、政策能不能真正落地的疑问，替代了宏大的叙事逻辑。

正如陈相秒说，海南不急于提高经济总量，也不急于改善城市面貌，那都不是最重要的事情。最重要的事情，是海南骨子里在变，现在做的就是打基础。

对于说改革开放的经验是“摸着石头过河”，陈相秒总结：“什么叫摸着石头过河？就是在风险管控中前进。”

（应受访人要求，白林、王超为化名。）

首图为中免集团海口国际免税城/新华社记者 蒲晓旭 摄

值班主编 | 张来 排版 | 八斤