编者按

菲律宾已正式接任东盟轮值主席国，为南海争端管控带来新的变量。与此同时，特朗普政府最新发布的《国家安全战略》对印太地区进行了重新定位，为区域安全格局带来新的不确定性。在此背景下，新一年的南海局势将出现哪些新动向？东盟成员国及域外势力的立场会有什么变化？中国又该如何面对？在近日举行的第六届“海洋合作与治理论坛”上，《凤凰大参考》对话上海国际问题研究院国际战略与安全研究所副所长赵隆。

核心提要

1.菲律宾接任2026年东盟轮值主席国，小马科斯希望借此推动南海议程并彰显政治成果。然而，如果菲律宾继续利用国内法固化“仲裁”裁决，同时在东盟框架与双边层面持续做“小动作”，加上东盟内部在南海问题上立场差异明显，短期内恐难以确保《南海行为准则》（COC）谈判顺利签署。

2.菲律宾在南海的立场与行动，不仅体现自身利益，也反映域外国家，尤其是美国的利益。近年来美菲安全合作持续深化，同时也存在日本以隐蔽、间接的策略在南海制造新的摩擦的潜在可能，对南海局势形成新变量。

3.特朗普政府最新《国家安全战略》持续强调印太地区的重要性，但与拜登时期的新“边缘地带战略”不同，如今美国更侧重美国利益导向，强调盟友需承担安全责任，同时主张“实力求和平”的竞争方式，避免同中国直接冲突。而日本则非常希望通过单方面的行为，将美国进一步牵引入局，推动地区紧张局势。

4.中国坚持南海事务由地区国家主导，主张推动《南海行为准则》（COC）谈判，支持东盟发挥中心作用，防止个别国家或域外力量影响议程。未来将加强与东盟成员国的沟通，通过官方及二轨、一点五轨对话争取更多理解与支持，确保谈判节奏与区域秩序稳定。

对话丨屈功泽

编辑丨陈鑫琳

菲律宾雄心与东盟分歧：南海议程能否顺利推进？

《凤凰大参考》：第六届“海洋合作与治理论坛”正在召开。海上争端管控是本次论坛的重要议题。而在近期围绕南海，菲律宾动作不断，也与包括中国在内的区域内国家有所争端。2026年即将到来，菲律宾也已接任2026东盟轮值主席国。小马科斯总统表示对年内最终敲定南海行为准则（COC）抱有信心。在争端仍然存在的背景下，您如何看待这一表态？未来一年，中菲在南海问题上可能还会有什么样问题和对话？

赵隆：小马科斯此次的表态，重要背景就是菲律宾接任东盟轮值主席国。他显然希望借此展示菲律宾在地区事务中的雄心，并将相关议题塑造成其任内的重要政治成果。不过，从我们会议期间的讨论来看，外界对于所谓“成果”仍保持相当谨慎，原因主要有几个方面。

▎10月27日，菲律宾总统小马科斯抵达吉隆坡会议中心出席东盟峰会。（图源：新海峡时报）

第一，小马科斯是否会利用主席国地位，在东盟和中国的谈判中进一步凸显菲律宾的立场与诉求，这一点仍存疑。

第二，在推动所谓“南海问题多边化”的同时，他是否会继续推动其国际化，让域外国家和力量更多介入南海事务？这也是外界最为关注、并较为担心的方向。

另一个需要注意的，是COC（“南海行为准则”）谈判本身。中国当然乐见其成，也投入了大量努力。但与此同时，中菲之间仍有一些摩擦和问题尚未解决，因此也担心菲律宾是否会重演去年通过国内立法来固化所谓“仲裁”裁决的做法，例如再次推动类似海洋区域法、群岛海道法等法律，使仲裁案的立场在国内法层面进一步“定型”。

如果菲律宾采取“两步走”，一方面在东盟框架下与中国推进谈判，另一方面在双边层面持续做“小动作”，这无疑会影响谈判气氛与实际进展。基于此，我认为2026年内能否如愿完成磋商并正式签署协议，恐怕仍存在相当大的不确定性。

▎2024年9月12日，中国外交部副部长陈晓东与菲律宾外交部副国务卿特蕾莎·拉扎罗在北京共同举行中菲南海双边磋商机制会议。（图源：新华社）

《凤凰大参考》：东盟各国在南海问题上态度有所不同，菲律宾一直强调处理南海纷争是东盟当前的首要任务，但未获得其他成员国的积极响应。菲律宾担任轮值主席国后，东盟其他国家可能会以何种态度面对菲方推动南海议程？他们在中菲关系上又会持有何种立场？

赵隆：有一些东盟国家更强调“避免冲突、管控分歧”，比如马来西亚；而像菲律宾则更强调所谓“坚持原则”，甚至不惜挑动一些矛盾冲突来强化自身立场；再比如像越南这样的国家，虽然在原则上与菲律宾较为接近，在岛礁建设等方面也表现得相对主动，但区别是按照越南的说法，它完全出于国家利益考量，没有外部势力的参与。因此，相较于菲律宾，越南的立场和行为方式在磋商中仍具有一定的可操作空间。

所以综合来看，如果菲律宾还是坚持以前的做法和立场，一方面表示愿意谈判，另一方面又不断利用各种工具施压、挑动南海局势，我认为这对于其明年接任东盟主席国，推进以东盟为中心的磋商进程是不利的。我觉得更现实的担忧是：东盟内部可能因此出现更多分歧，包括在磋商中哪些问题应优先处理、哪些“原则”不可让步等方面，成员国之间的意见差异或将进一步扩大。

域外力量隔岸观望：美国印太战略正悄然换挡

《凤凰大参考》：在南海问题上，美国、日本、澳大利亚等域外国家也各有其表现和姿态。其中，美菲同盟持续深化值得注意，今年11月，两国甚至宣布联合成立“菲律宾特遣部队”以应对“南海危机”。您认为，美菲未来在南海方向的战略合作可能会出现哪些新动向？

赵隆：过去几年，美菲在军事与安全合作领域的小动作不断。除了新设立的所谓“联合部队”外，双方还扩大了情报共享范围，并推进联合巡逻等一系列合作。所以我觉得总体上还是反映了一个事实，那就是菲律宾关于南海的立场，以及它的一系列的动作背后，不仅代表它本国的利益，同时也代表了域外国家的特别是美国的利益。

▎2025年10月30日，美国国防部长赫格塞思与菲律宾国防部长特奥多罗在马来西亚吉隆坡会晤，宣布成立美菲联合特遣部队。（图源：亚洲电视新闻）

所以未来一段时间我觉得需要关注的有几个方面。首先，特朗普政府在最新发布的《国家安全战略》中，对所谓印太地区进行了重新定位，并对其盟友与伙伴，所谓它的盟伴体系也进行了新的设计。那么在这个影响下，我觉得美菲军事与安全合作是否会出现实质性扩展，以及这种扩展将如何影响地区局势与中美关系，都是值得持续观察的重要变量，这个恐怕都是美国需要考虑的。

其次，日本方面的动向同样不容忽视。鉴于日本近期领导人的不负责言论已加剧地区紧张局势，不排除东京会进一步加强与菲律宾的合作，借此对中国进行更多挑衅。换言之，日本可能不仅在台海“搅局”，也会试图在南海制造新的摩擦。这一趋势对地区稳定构成潜在冲击，值得重点警惕。

《凤凰大参考》：作为全球地缘战略热点，南海一直是美国长期介入的重点。我们注意到，三年前您提出“美国正在谋划新‘边缘地带战略’”，提到美国试图打造遏华“包围圈”，在强化五眼联盟、深化和日韩的同盟之外，还将所谓“印太战略”作为新“边缘地带”战略的主要依托，加大对印度、越南等东盟国家的拉拢。三年过去，您认为美国涉华“边缘地带战略”是否出现了新的变化？

▎五眼联盟。（图源：亚洲时报）

赵隆：在当前这个时间点，新“边缘地带战略”实际上已经成为过去式。因为这一战略是在拜登时期所大力推动的，其对盟伴体系的设计与布局，与特朗普政府如今的取向完全不同。

当初之所以提出新“边缘地带”，是因为美国构建了多层级的遏华框架：包括“五眼联盟”、美日印澳四方安全合作、“奥库斯”（由美国、英国、澳大利亚、日本组成的军事联盟），以及美日、美韩等双边同盟，形成一个相对完整的安全链条。但在特朗普看来，美国对盟友的定位已发生重大变化——从安全公共产品的提供者，转向利益的索取者。它的主要战略优先，是要让盟友承担地区安全的主要责任。那么美国一方面是扮演次要角色，另外一方面要从中牟利，也就是通过出售武器装备等方式获取回报。基于这一逻辑，拜登时期所推动的“新边缘地带战略”已经难以继续运作。

▎奥库斯：澳美英签署海军核推进协定（图源：安纳多卢通讯社（Anadolu Agency）/盖蒂图片社)

我觉得值得注意的是，特朗普在新的《国家安全战略》中并未降低印太地区的重要性，反而进一步强调其战略地位。但与拜登政府相比，其政策诉求发生了明显变化。首先，他遏制中国的目标没有变，但不再愿意由美国独自承担成本，更倾向以“实力求和平”的方式推动竞争。其次，他将竞争范围从传统的军事安全拓展到关键矿产、高科技产业链、供应链安全等更广领域。

特朗普战略与拜登最大的区别在于：他明确强调避免与中国发生任何形式的直接冲突，强调双方必须尊重彼此的红线。在这样的导向下，未来地区竞争将更加激烈、维度更多，但在底线管理方面，反而可能比拜登时期具备更清晰的边界与更高的可控性。

美日步调错位：华府不再关注遏华，日本却急于把美国卷入？

《凤凰大参考》：您刚才也提到了美国白宫发布的最新版《国家安全战略》。该文件强调了通过同日韩的防务合作来威慑台海冲突、维护南海航道开放。结合近期中日之间的外交摩擦，您怎么解读美国的这一表态？

▎《国家安全战略》。（图源：美联社）

赵隆：从最新的安全战略报告来看，其核心要义可以理解为美国推动一种“半球霸权”战略：即在长期目标上，美国希望构建以西半球为中心的主导体系。但这并不意味着美国会在短期内从欧洲或亚太全面撤出。相反，美国仍在多个关键领域和地区强调自身利益。

如果对未来的中美竞争做出预判，可以看到竞争将主要围绕四大方向展开：

第一，全球交通与航运枢纽。特朗普屡次提到收购格陵兰、加强对巴拿马的控制等言论，其背后反映的是对关键运输节点的强烈关注。美国并非单纯“全球收缩”，而是选择性扩张；

第二，关键产业链，包括矿产资源、高科技与供应链安全；

第三，创新要素竞争，如人才、技术标准等领域；

第四，围绕第三方国家的争夺，特别是如何争取全球南方等“中间地带”。

如果对照这四条竞争主线，就会发现它们在亚太地区都有直接体现。因此，不能因为这份战略报告的发布就简单判断美国将减少在亚太的投入或撤出本地区。美国的战略目标仍然是巩固其在关键领域和关键节点的优势。

▎《国家安全战略》。（图源：布鲁金斯学会）

另一个值得关注的问题是：这份安全战略究竟反映谁的意志？是特朗普个人的判断，他核心团队的决策偏好，还是共和党内部尤其是新右翼与保守派的共识？从我们近期与美方接触的情况看，不少人认为该报告更多体现了特朗普内部少数核心人员的观点，其执行力和持续性仍有很大不确定性。尤其考虑到特朗普执政往往依赖直觉、元首外交和高度个人化的决策方式，而非严格按照战略报告来落实政策，因此未来需结合其实际行动进行更动态的评估。

总体而言，这份战略报告不会让本地区的压力显著下降。但有一个值得注意的积极因素：特朗普及其保守派阵营普遍认为，与中国发生任何形式的直接冲突或战争都不符合美国利益。他们关心的不是“遏制中国”本身，而是“如何服务美国利益”。在这一框架下，如果与中国合作能够同时服务美国利益，美国也并非不愿在外交层面进行尝试。

▎唐纳德·特朗普第二任期内阁首次会议。（图源：白宫）

因此，未来观察美国在南海及周边海域的介入，不能再完全沿用拜登时期的视角或逻辑。“理解美国”需要更新框架，也需要对其政策实践进行更贴近现实的重新判断。

《凤凰大参考》如您所言，我们需要注意的方面发生了变化，然后您刚才说也要警惕日本可能在南海方面也有所动作，那具体来看，您觉得美日未来在南海方面有可能开展什么样的合作？

赵隆：我认为，日本未必会像美国那样以“航行自由行动”这种最直接、最高风险的方式介入南海问题。日本可运作的空间很多，尤其是在政治表态层面，例如在公开立场上为菲律宾的某些诉求背书、在国际场合持续渲染相关议题等。因此，日本更可能采取间接方式来推动地区紧张氛围，而非直接军事介入。

▎美国国防部每年发布上一财政年度的航行自由报告。

此外，日本的直接行动实际上也会受到美国的制衡。当前特朗普政府并不希望地区局势因某些突发摩擦而影响中美经贸谈判的大方向，更不愿看到影响到明年四月传闻中的访华行程。因此，在这种背景下，日本采取更隐蔽、间接的策略反而更符合其利益。

但是需要防范的一点是，日本现在非常希望把美国拖下水，你不排除它通过一些单方面的行为把它渲染为美日的有共识的联合行动，从而迫使美国卷入到一种地区的矛盾中，这种操作是值得我们重点关注与防范的。

区域秩序自主：中国坚持南海问题应由地区国家主导解决

《凤凰大参考》面对南海的复杂局势，中国也需要拓展外部支持。俄罗斯曾重申过对区域稳定的承诺。未来中俄有可能在南海问题上合作吗？面对未来的南海局势，中国需要有什么样的应对？

赵隆：中俄在周边海域的战略协作主要集中在东海。这既涉及日俄关系，也关联到俄罗斯的核心利益。相比之下，在南海议题上，俄罗斯更多采取外交支持和政治表态的方式。回顾此前中俄完成的新一轮联合战略巡航——过去十次巡航几乎都以东海为重点，也说明南海并非俄罗斯的战略优先，其关注重心仍在欧亚大陆方向。

▎12月9日，中俄两军在东海和太平洋西部空域组织第10次联合空中战略巡航。（图源：新华社）

从中国的立场来看，我们也并不希望以中俄联合行动的方式，去对冲美日或包括欧洲国家在内的其他域外力量。原因很明确：中国始终坚持南海问题应由地区国家主导解决，所以让俄罗斯在南海实质性地参与，不符合我们长期以来的立场。

至于中国主导的方向，目前我们的重点仍然是推动《南海行为准则》（COC）谈判，并支持东盟发挥真正的中心作用，而不是让个别国家绑架议程，更不能让域外国家主导地区走向。未来，我们会更加关注除官方磋商之外的二轨、一点五轨对话，加强同马来西亚等其他东盟成员国的沟通，争取更多国家对中国立场的理解与认同，避免让菲律宾以一己之力将谈判节奏和基调带偏。这将成为中国未来努力的重点方向。