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核心提要

1. 11月25日，特朗普宣布取消乌克兰接受美国和平计划的最后期限，结合近期有关各方表态，突显出该计划难以在短期内落实，但“28点和平计划”蕴含重大妥协和背后特朗普的决心，彰显俄胜乌败已成定局。

2. 回顾美国初版“28点和平计划”，提案内容要求乌克兰割让领土并放弃若干主权，从而换取脆弱的和平，俄罗斯则将结束孤立和制裁并被重新纳入西方体系，堪称现代版《马关条约》 。

3.在国内反对声浪及欧洲与乌克兰的努力下，美乌日内瓦会谈后，最初的“28点和平计划”已缩减为“19点计划”，并删除了若干明显偏向俄罗斯的条款。俄方随即对新版方案态度转冷，希望西方做出更多妥协。

4. 新一轮俄乌和平方案的出台，标志着俄罗斯已基本实现其战略目标。这一结果是俄乌实力对比逐渐失衡、欧洲失去持续援乌意愿能力、以及特朗普在选举压力下推行“交易式外交”的共同产物。由于美俄立场趋近且态度坚决，战争进入收尾阶段已成定局，但能否在2026年实现停火，仍取决于俄美乌欧四方接下来的复杂互动。

作者丨马晓霖

编辑丨宋东泽 黄思越

▎2025年11月25日，美国总统特朗普在空军一号上向记者表示放弃要求乌克兰支持美国和平计划的最后期限（图源：路透社）

华盛顿时间11月27日，美国总统特朗普并未如期在白宫会见乌克兰总统泽连斯基，以敲定其一周前出笼的“28点和平计划”，以便结束俄乌冲突，并重构面向未来的俄乌、俄欧和美俄关系。此前25日，特朗普在总统专机“空军一号”上对媒体表示，他不再给乌克兰接受和平计划设定最后期限。同时，俄罗斯展示了强硬的态度，俄总统新闻秘书佩斯科夫26日宣称，现在就结束俄乌冲突的结论下得“为时过早”。

上述态势表明，各方特别是美俄双方明显降低了外界的期望值，并不指望特朗普的“28点和平计划”能很快顺利实现“软着陆”，尽管它已被乌克兰方面“原则上接受”，也给延续三年半的俄乌战争带来更加耀眼的和平曙光，并基本确定这场欧陆战略大博弈以俄罗斯胜利而乌克兰和欧洲失败而接近尾声。

▎按照特朗普版本的“28点和平计划”，俄乌双方应当获得和失去的土地（图源：联合早报）

特朗普21日曾宣称，27日是乌克兰接受其所提和平建议的最后期限。他随后又强调，泽连斯基必须接受这个方案：“如果他想继续打下去，悉听尊便”。美国副总统万斯和泽连斯基当天进行了电话沟通。同日，俄罗斯总统普京对俄联邦常务委员会称已收到美方这项和平建议，并披露他此前和特朗普举行8月的安克雷奇会谈期间就已讨论过这项方案。

泽连斯基当天对乌克兰民众发表谈话时表示将就美方建议提出“替代方案”，并称乌克兰可能面临非常艰难的选择：要么失去尊严，要么冒着失去关键伙伴（美国）的风险。他还强调，尽管乌克兰人民体现了英雄主义的气概，但是，妥协也是不可避免的。泽连斯基还与英法德三国领导人进行了电话沟通。

▎乌克兰总统泽连斯基（图源：盖蒂图片社）

白宫发言人莱维特20日曾宣布，美陆军部长德里斯科尔当天在基辅会见泽连斯基并讨论了“28点和平计划”，并对会谈结果表示“乐观”。莱维特还强调，这项计划还在不断修订中，白宫相信冲突双方应能接受。

综合各种信息可以判断，“28点和平计划”是由美国国务卿鲁比奥、中东问题特使维特科夫与乌克兰方面近日会晤后正式提出，并得到特朗普首肯。美方威胁乌克兰，如果拒绝这项方案，美国将停止对其提供武器和分享情报。

尽管“28点和平计划”的前途依然存在变数，俄罗斯也强烈反对欧洲对这个方案打折扣，但是，特朗普强力推动俄乌“尽快和就地”停火的决心早已笃定，并一直最大程度地向俄方诉求寻求妥协，进而最终就乌克兰和平、乌克兰战后安全保障和加入欧盟、欧洲安全、美俄关系和美乌关系未来登等提出一揽子方案，也大概率会如愿以偿。

▎2025年11月20日，乌克兰总统泽连斯基在乌克兰基辅会见了美国陆军部长丹尼尔·德里斯科尔，会上讨论了“28点和平计划”（图源：路透社）

特朗普版“28点和平计划”堪称当代《马关条约》

美国彭博社等媒体获得的“28点和平计划”日前曝光，统览其全文，堪称21世纪的欧洲版《马关条约》，核心内容是迫使乌克兰割让其东部和南部四州的土地以及克里米亚半岛，并让渡其他部分的主权，以便换取俄罗斯停火，并以此为基础，推动美欧解除对俄罗斯的孤立、封锁和经济制裁，解冻3000多亿美元的俄罗斯资产，并重新将俄罗斯纳入西方七国集团从而恢复“G8”小多边体系。这项打包建议还包含放弃对俄乌战争责任的追究、俄罗斯承诺不再以武力威胁乌克兰、以及美欧向乌克兰提供安全担保、并推进乌克兰加入欧盟等内容。

▶“28点和平计划”全文◀

1. 乌克兰的主权将得到确认。

2. 俄罗斯、乌克兰和欧洲将缔结一项全面的互不侵犯协议。过去30年来的所有模糊地带都将得到解决。

3. 俄罗斯承诺不会入侵邻国，北约也不会进一步扩张。

4. 俄罗斯和北约将在美国斡旋下举行对话，以解决所有安全问题，创造局势降级的条件，从而确保全球安全，增加合作和未来经济发展的机会。

5. 乌克兰将获得可靠的安全保障。

6. 乌克兰武装部队的规模将限制在 60 万人以内。

7. 乌克兰同意在其宪法中写入不加入北约的条款，北约同意在其章程中加入一项条款，规定乌克兰将来不会被接纳。

8. 北约同意不在乌克兰驻军。

9. 欧洲战斗机将驻扎在波兰。

10. 美国担保：美国将因这项担保获得补偿；——如果乌克兰入侵俄罗斯，它将失去保障；——如果俄罗斯入侵乌克兰，除了采取果断的协调军事回应外，所有全球制裁都将恢复，对新领土的承认以及该协议的所有其他好处都将被撤销；——如果乌克兰无故向莫斯科或圣彼得堡发射导弹，则安全保障将被视为无效。

11. 乌克兰符合加入欧盟的条件，在考虑此问题期间，将获得进入欧洲市场的短期优惠准入。

12. 一揽子强有力的全球措施，用于重建乌克兰，包括但不限于：——设立乌克兰发展基金，投资于快速增长的产业，包括科技、数据中心和人工智能。美国将与乌克兰合作，共同重建、开发、现代化改造和运营乌克兰的天然气基础设施，包括管道和储存设施。——共同努力恢复受战争影响地区的生计，以恢复、重建和现代化城市和居民区。——基础设施建设。——开采矿产和自然资源。世界银行将制定一项特别融资方案，以加快这些努力。

13. 俄罗斯将重新融入全球经济：解除制裁将分阶段、逐案进行讨论和商定。美国将与该国签署一项长期经济合作协议，在能源、自然资源、基础设施、人工智能、数据中心、北极稀土金属开采项目以及其他互利共赢的企业合作机会等领域开展共同发展。俄罗斯将被邀请重新加入八国集团。

14. 冻结资金将按以下方式使用： 俄罗斯被冻结的1000亿美元资产将投资于美国主导的乌克兰重建和投资工作；美国将获得该项目50%的利润。欧洲将追加1000亿美元，以增加可用于乌克兰重建的投资额。此前被冻结的欧洲资金将被解冻。剩余的俄罗斯冻结资金将投资于一个独立的俄美投资基金，该基金将在特定领域实施联合项目。该基金旨在加强美俄关系，增进共同利益，从而形成避免重燃冲突的强大动力。

15. 将成立美俄安全问题联合工作组，以促进和确保遵守本协议的所有条款。

16. 俄罗斯将把对欧洲和乌克兰的非侵略政策写入法律。

17. 美国和俄罗斯将同意延长关于不扩散和控制核武器的条约的有效期，包括《第一阶段削减战略武器条约》。

18. 乌克兰同意按照《不扩散核武器条约》成为无核国家。

19. 扎波罗热核电站将在国际原子能机构的监督下启动，所发电能将在俄罗斯和乌克兰之间平均分配——50:50。

20. 两国承诺在学校和社会中实施旨在促进对不同文化的理解和包容、消除种族主义和偏见的教育计划：乌克兰将采纳欧盟关于宗教宽容和保护语言少数群体的规定。两国将同意废除一切歧视性措施，并保障乌克兰和俄罗斯媒体及教育的权利。——必须拒绝并禁止一切纳粹思想和活动。

21. 领土：克里米亚、卢甘斯克和顿涅茨克将被承认为事实上的俄罗斯领土。赫尔松和扎波罗热将沿接触线冻结，这意味着沿接触线事实上将得到承认。——俄罗斯将放弃其在五个地区之外控制的其他已达成协议的领土。乌克兰军队将从其目前控制的顿涅茨克州部分地区撤出，该撤离区将被视为中立的非军事缓冲区，国际社会承认其为俄罗斯联邦领土。俄罗斯军队不会进入该非军事区。

22. 俄罗斯联邦和乌克兰在就未来领土安排达成一致后，承诺不以武力改变这些安排。如违反此项承诺，任何安全保障均不适用。

23. 俄罗斯不会阻止乌克兰利用第聂伯河进行商业活动，并将就黑海粮食自由运输达成协议。

24. 将成立一个人道主义委员会来解决悬而未决的问题：——所有剩余的囚犯和遗体将按照“全部交换”的方式进行交换。所有被拘留的平民和人质，包括儿童，都将被释放。将实施家庭团聚计划。将采取措施减轻冲突受害者的痛苦。

25. 乌克兰将在100天后举行选举。

26. 参与这场冲突的所有各方都将获得对其在战争期间行为的完全赦免，并同意今后不再提出任何索赔或考虑任何投诉。

27. 本协议具有法律约束力。由唐纳德·J·特朗普总统领导的和平理事会将监督和保障本协议的执行。任何违反本协议的行为都将受到制裁。

28. 一旦各方同意本备忘录，停火将在双方撤退到约定地点开始执行协议后立即生效。

▎俄罗斯特使德米特里耶夫（左）与美国特使威特科夫（右）合影，两人作为两国代表谈判制定了“28点和平计划”（图源：路透社）

欧乌“瘦身”和平方案，俄罗斯反对讨价还价

特朗普“28点和平计划”出台后，引发国内民主党人、欧洲伙伴和乌克兰强硬派的强烈不满，甚至在白宫内部触发争议，因为这是一份明显让乌克兰利益受损而讨俄罗斯欢心的和平方案。但是，鉴于俄乌战场军事较量已事态分明，俄罗斯明显占据上风且日益对乌克兰不利，泽连斯基只能表示“原则上接受”美方这一方案。

25日，特朗普声称俄乌和平协议已“非常接近达成”。白宫发言人莱维特表示，和平协议仍存在一些微妙的细节需要解决，但是，这些问题并非无法克服，这需要乌克兰、俄罗斯和美国进一步磋商。乌克兰国家安全与国防委员会秘书乌梅罗夫同日声称，乌美两国代表团23日已在日内瓦就和平协议的核心条款达成共识。

▎2025年11月23日，美国与乌克兰代表团在日内瓦谈判，谈判后双方就和平协议核心条款达成共识（图源：路透社）

英国、法国、德国和北约领导人对美国强压乌欧向俄罗斯做出大幅度让步提出异议。德国总理默茨强调，乌克兰主权“绝不能成为任何协议的牺牲品”，“影响欧洲利益和主权的问题”必须由欧洲人说了算等。但是，经过和基辅当局沟通后，欧洲决定提出“修订版”的和平方案，以此作为妥协条件。

据媒体报道，美乌在日内瓦谈判中已将“28点和平计划”加以修改并缩减为“19点和平计划”，一些关键、更具争议的内容将留给两国元首会晤时加以解决。美国广播公司等多家美媒披露，修改后的方案取消对乌军的规模设限，不再包含特赦俄乌冲突“战争罪行”的条款，有关领土划分、乌克兰能否加入欧盟和北约，以及对乌克兰安全保障等议题暂时被搁置。

▎2025年11月23日，美国国务卿卢比奥在瑞士日内瓦就美国结束战争的计划举行闭门会谈后与记者交谈（图源：AFP）

在内外压力下，特朗普软化态度并于25日称，美方和平方案经过“逐条磋商”，已由最初的“28点”压缩成“22点”，并强调所提建议“只是一张路线图，并非（最终）计划，只是一个概念”。不过，特朗普向媒体透露，“其中多数问题我们都已解决，而且非常顺利……我们正在与俄罗斯进行谈判……希望俄乌冲突结束。”

俄罗斯显然不接受乌克兰和欧洲对“28点和平计划”进行修改，无论是调整为“22点”还是“19点”，表态透出的积极情绪明显有所降低。俄总统助理尤里·乌沙科夫24日表示，“我们今晨获悉欧洲方案，乍看之下该方案完全缺乏建设性，不符合我们的利益。”相比之下，他对特朗普的原版建议似乎更为认可，称：“该计划中的许多条款，并非全部，我们完全可以接受”。

▎俄罗斯总统助理尤里·乌沙科夫抵达克里姆林宫参会（图源：盖蒂图片社）

“城下之盟”大局已定，过程难免拉锯反复

“28点和平计划”的出台，是结束三年零十个月的俄乌战争的最新和平方案，是特朗普政府强力压制乌克兰和欧洲向俄罗斯让步的总体妥协路线图，它标志着俄罗斯已基本达到“特别军事行动”的终极战略诉求。这一事态由多种因素促成并可能导致俄罗斯同西方阵营的关系趋于缓和。

首先，这是俄罗斯在军事上取得最终胜利的结果，印证了笔者最初“俄罗斯惨胜、乌克兰惨败”和“短则三五年、长则七八年”的战事发展趋势预测，也是西方奉行“实力原则”和大国博弈最终必然牺牲小国核心利益的最新例证。随着拿下乌克兰东部重要的交通枢纽、煤炭基地红军城，俄罗斯已几乎掌握乌东顿巴斯地区全境，接近实现最初的攻掠土地目标。不仅如此，俄军还在顿巴斯北部的乌克兰哈尔科夫州向西推进，夺取了战略支点库皮扬斯克市。如果乌克兰不接受和平方案，俄军将继续向西进攻，夺取更多乌克兰土地，获得更多谈判筹码。今年一年，俄军新占地盘达6000平方公里，约占乌克兰领土面积的1%。

▎2025年10月，乌克兰炮兵在波克罗夫斯克附近（图源：路透社）

其次，乌克兰经过近四年战乱的残酷消耗，流失近一千万人口（约占战前总人口的四分之一），兵源基本枯竭且早已靠强行抓壮丁填充前线所需，近期还发生宁可引爆炸弹自杀也不愿参军打仗的极端抗征事件。俄乌战争的战场已基本固定在乌克兰一侧，乌克兰突击和袭扰俄罗斯境内的行动难以为继，且潜力基本见底。相反，俄罗斯对乌克兰纵深的战略轰炸持续不断，重创其基础设施、能源基地和后勤补给线，并引发日益强烈的民众厌战情绪。

其三，乌克兰的欧洲伙伴军事援助后继乏力，乌克兰渐失支撑战争长期化的资源。欧洲伙伴对乌克兰的经济输血日益减少，支持乌克兰对决到底的舆论逐步低落，接受停火并维持和平的呼声日益升高，导致欧洲大国决策者不断透露折中选择，即可以接受俄罗斯占有乌克兰土地的事实但不予法律承认。乌克兰近期爆发的高层腐败案，引发舆论强烈，动摇欧洲继续援助乌克兰的信心，甚至可能波及乌克兰加入欧盟的前景，也对泽连斯基抵抗到底的决心构成釜底抽薪式的打击。

▎2025年11月捷克联合政府的右翼政党“汽车人党”主席菲利普·图雷克称计划削减对乌军援（图源：路透社）

其四，特朗普强烈的“美国优先”意志和“交易型”外交策略大行其道并体现在处理巴以冲突等多个热点问题上，促成其对俄乌停火志在必得。而且他本人对多次斡旋俄乌冲突乃至公开施压未果十分恼火，也极不耐烦，渴望尽快恢复美俄关系。特朗普本周很不客气地再次提醒泽连斯基，（特朗普在）今年2月就直白无误告诉他“已无牌可打”，继续打下去将失去更多土地。

其五，特朗普急于兑现竞选诺言并着眼于2026年的国会中期选举。特朗普第二次竞选时曾宣称将在“24小时”内解决俄乌冲突，但是，冲突久拖不决，使其兑现竞选诺言的能力和“良好口碑”受到影响，并将对2026年国会中期选举以及下届总统大选产生负面影响。此外，特朗普一直渴望获得“诺贝尔和平奖”，而实现俄乌休战将使其获得强烈的竞争优势。

▎11月4日，美国选民在纽约的一个投票站填写选票（图源：路透社）

其六，实力决定结果，战争打的是综合国力和物质潜力。没有美国的坚决和真心支持，无论乌克兰或欧洲都不可能在军事上打败俄罗斯，也没有能力继续维持一场“阿富汗战争”式的漫长拉锯战和消耗战，相反，会使欧洲大陆面临日益增加的核战争风险。美欧对俄罗斯的长期封锁、直接和间接制裁效果不彰，反而使俄罗斯通过以守待攻、伺机反攻、稳扎稳打地逐步扩大对乌克兰土地的控制范围。所有明眼人都洞察到，胜利天平已日益明显地倒向俄罗斯一方。

其七，尽管乌克兰和欧洲不满意“28点和平计划”，也可以在局部问题上讨价还价，但是，由于俄美两强立场接近一致且态度坚决，乌欧接受“28点和平计划”或其修订版只是时间问题。酝酿中的美乌华盛顿峰会、美俄布达佩斯峰会有可能于近期相继如约举行，届时将敲定最后的和平方案。特朗普“28点和平计划”出台后，俄罗斯官方即宣称俄美峰会可以重新提上议事日程。

▎2025年11月13日，乌克兰哈尔科夫州，一名士兵在执行作战任务时手持“皮奥伦”便携式防空系统（图源：ABACAPRESS.COM）

其八，泽连斯基的政治生命已进入倒计时。一旦各方接受“28点和平计划”或其修正版，战争停止，就地停火，冻结战线并形成新的临时边界，乌克兰将在美国压力下进行总统选举而实现换马。在特朗普及其核心助手们看来，泽连斯基是俄乌战争的责任者，而且是动辄顶撞美国领导人的麻烦制造者，早已打算将其赶下台而尽早结束战争。欧洲也将以乌克兰大选为契机，并在美国推动和压制下，逐步实现与俄罗斯的关系正常化，并确立新的欧洲安全框架。本周，媒体传乌克兰驻英国大使、前国防军总司令扎卢日内将返回国内，准备与泽连斯基角逐总统职务。

其九，俄罗斯倚重中国和东方伙伴的战略选择暂时不会出现逆转。即使“28点和平计划”得到实施，俄罗斯取得全面胜利并修复俄美、俄欧关系乃至重返“G7”并恢复“G8”，鉴于后续尚有复杂博弈继续延续，美国内政变化存在强烈的不确定性，也鉴于俄罗斯不可能真正被西方接受为平等伙伴，因此，俄罗斯自开战以来被迫做出的倚重东方的外交战略大方向不会发生根本性变化，与中国的“中俄新时代全面战略协作伙伴关系”也不会出现动摇。但是，中国必须对“后俄乌战争”的大国关系、地缘格局，特别是对中俄关系、中欧关系及中美关系以及北约新动向做全面和系统的分析与研判。

▎2024年7月11日，俄罗斯总统普京在俄罗斯圣彼得堡举行的金砖国家议会论坛上发表讲话。（图源：路透社）

历史经验与教训表明，任何战争肇始容易收场难。尽管特朗普本着“美国优先”原则而强力压制乌克兰和欧洲伙伴接受丧权辱国的和平协议，蒙受当代“慕尼黑阴谋”的羞辱，吞咽类似当年日本强迫中国割地赔款的恶果，但是，特朗普政府受到的牵绊也相当多，不仅要考虑国内民主党阵营的强烈不满和反俄声音背后的民意，还要顾及传统的跨大西洋关系，因此，乌克兰和欧洲不可能对其一厢情愿、牺牲乌欧双边利益的和平建议照单全收。

另一方面，如果美国向乌欧盟友让步，没有满足俄罗斯的战略诉求、领土清单、乌克兰“芬兰化”（军事中立且外交上照顾俄罗斯的利益），以及乌克兰必须确保俄罗斯族人的权益及俄语官方地位等一整套条件，特朗普的和平方案就会变成一件各方讨价还价的“地缘商品”，进而使得俄乌关系继续陷入边谈边打、边打边谈、打谈交替的胶着状态。

可以预料的是，如果近期新一轮美乌峰会顺利举行，年底则有望举行美俄布达佩斯峰会。至于是否能在2026年迎来俄乌战争彻底停火，冻结火线，然后转入其他战后安排的谈判，完全有赖于美俄乌欧四方的复杂博弈，也真正考验特朗普政府的外交攻坚能力。